1857年爆发的印度民族大起义“对英国殖民统治是一次强烈的震撼” ，英国人感觉到要想维持对东方殖民地的统治，就必须调整在殖民地的统治方式。其中最重要的调整方式就是赋予殖民地立法会议一部分立法权限。例如，海峡殖民地的立法会议成立于1867年，这是马来半岛历史上出现的第一个立法机构，它已经超越了传统意义上的咨询机构的职能，开始作为一个权力机关单独存在并一直保留下来。立法会议由咨询机构向立法机构的转变，显示了英国在殖民地统治方式上的重大变革。立法会议的成员最初主要是由任命产生，官方人士占多数，非官方人士占少数。“非官方议员后来增加到13名，并且规定不同族裔议员的比例：一名欧亚混血种人，一名马来人和一名英籍印度人，还有每一个殖民地所指定的一名华人，在13个非官方议员中，除11名由总督指定以外，还有两名由新加坡和槟榔屿的商会推选出来” 。这些情况说明殖民当局逐步重视立法会议中各族群及界别的构成，立法会议的代表性在逐步扩大。非官方议员的组成基本覆盖了马来地区的主要族群，具有较高的代表性，有利于英国派往殖民地的总督了解和掌握不同族群的利益诉求，作出各方面都能接受的公共政策决策。有西方学者曾认为：“马来亚在整个东南亚表现出最复杂的政府结构，一个海峡殖民地，九个邦，其中四个加入马来联邦。在直接统治下，殖民地被一个执掌全面的行政和立法权力的官员统治，该官员只向殖民地的总督负责。行政和立法委员会中有大量的的官员，除了非官方成员中的两人外，都是被总督任命的。在这样一个多种族的社会中，立法会成员的多数被认为有必要保持均衡……这种情况同样存在于联邦委员会即联邦立法机构，成员是被总督任命的专员，他们只被允许处理联邦的事务……行政权力被少数几个部门总管掌握，他们从20世纪30年代初开始并延续下来分权政策并向联邦政府负责” 。从这里也可以看出，当时的马来地区在英国的总督制度下确实存在着一定程度的分权设计。

　　英国在马来地区行政管理体制的最重要部分是马来联邦，它于1896年7月11日成立，包括霹雳、彭亨、雪兰莪、森美兰四个邦。在联邦成立之前，一些邦已经引进代议制的模式。1877年9月11日，霹雳邦成立参议会，这是除海峡殖民地外，马来各邦中第一个立法机构。关于这一事件在英国殖民统治历史上的重要性，有学者甚至认为：“就立法而言，马来亚的历史可说是始于1877年” 。邦参议会主席由苏丹担任，成员包括驻扎官、主要的马来酋长和两三名华人巨商。其主要工作是立法方面的，所有土邦立法由它通过。“由于它很能解决问题，因而其他土邦也纷纷设立类似的参议会” 。1896年马来联邦成立后，权力集中在以英国总驻扎官（1911年以后改为首席部长）为首的联邦政府手中，总驻扎官从属于马来联邦高级专员（由海峡殖民地总督兼任），高级专员负责与英国殖民部沟通、联系。此外，马来联邦还设统治者会议、驻扎官会议、联邦参议会(后改为联邦议会) 。统治者会议于1897年举行。联邦参议会为立法机构，于1909年成立，由高级专员主持，其成员包括：总驻扎官、4名驻扎官、4名非官方人士。非官方议员由高级专员提名，经英王批准后任命。联邦参议会也注意到不同族裔代表的分配，到1927年，在8名非官方议员中5名是欧洲人，2名是华人，1名是马来酋长。在马来地区的各派政治力量中，英国殖民当局、华人、马来人是最重要的三大力量，联邦参议会的人员构成基本反映出了当时的政治实力对比。英国人是当然的统治者，在联邦参议会中拥有绝对的优势，但同时也给华人和马来人保留了席位，为马来地区的地方行政管理制度设定了一个政治协商机制。

　　1927年，联邦参议会改组为联邦议会，联邦议会每年开一次会，对财政和立法有控制权。此外，每个邦平均有一个相对独立的政府，由苏丹、英国驻扎官和顾问及一个邦的参议会组成。不过，在联邦体制上，各邦向联邦政府交出了大部分实权，包括税收权、财政权。苏丹的权力大受削弱。在联邦参议会上，苏丹被贬低到同普通成员一样的地位。他们不能主持参议会，没有否决权。不管他们是否出席，参议会照样制定法律，通过的法案是由高级专员而不是由苏丹签署。参议会改组后，马来统治者退出，但后来议会通过的每个法案都须经过四个统治者分别签署才能生效。

　　英国在马来地区行政管理体制的第三个部分是马来属邦，包括吉兰丹、吉打、丁加奴、柔佛、玻璃市五个邦，华人俗称为“五州府”。其中吉兰丹、吉打、丁加奴、璃璃市是根据1909年《英暹条约》改归英属马来亚管辖的。1914年，马来半岛最后一个独立的土邦柔佛王国也被迫与英国政府签订条约，接纳英国顾问官，从而成为英国的保护国，英国为统一管理，这五个邦联合起来组成了马来属邦 。马来属邦下辖的各邦在行政上各自为政，比马来联邦下辖的各邦保留了较多的实权。马来属邦的政治体制也保留了较多传统的形式和内容，但也受到了时代的影响，新的形式也出现了。比如，柔佛邦于1895年颁布了一部由英国律师起草的成文宪法。按宪法规定，成立部长会议作为苏丹的咨询机构，其成员必须是穆斯林，还设立邦参议会作为立法机构，其成员限于柔佛臣民，但宗教信仰不限。后又增设行政会议。这部宪法为马来西亚历史上第一部成文宪法。直到二战前也只有柔佛和丁加奴这两个属邦拥有成文宪法。属邦还须接受英国的顾问帮助管理政务，这类似于驻扎官制度，名为顾问，实际上可以左右苏丹。马来属邦的行政管理体制更是体现了英国殖民模式的特点，由于五个属邦进入英国殖民主义势力范围的时间相对较短，地方的政治文化传统受英国影响相对较弱，英国在这些地区没有强行建立海峡殖民地或者马来联邦的行政管理体制，而是基本保留了原来的传统行政管理体制，并采用了派出英国顾问间接影响和控制各属邦苏丹的方式，将英国政治势力和行政体制慢慢渗透到各属邦，避免了因为上层建筑大变动导致的社会动荡不安。

　　通过对马来地区英国行政体系发展过程的考察，可以发现，英国始终在殖民地传统行政体制和英国本土行政体制之间寻找一种平衡，以谋求殖民地的社会稳定和英国殖民统治的稳固。在英属马来地区三个不同的行政主体中，海峡殖民地总督是权力核心，他同时兼任马来联邦高级专员，直接管理马来联邦总驻扎官和各邦驻扎官，同时还兼管英国驻马来各属邦的顾问。“英国在马来亚的管理体制并不象其宪法结构暗示的那样是压迫性的……虽然他们被英国紧密统治，但行政政府仍享有一定实际权力……从宪法意义上，政府利用在立法委员会中的行政多数，执行任何其想要的政策，但这必须要是殖民地官员坚持这么做。不论何时，当一个建议遭到强烈的反对，政府就开始着手寻求妥协，经常的结果是有争议的问题不了了之” 。总体上说，大英帝国对马来地区殖民统治的象征就是海峡殖民地总督，他代表英国女王直接管理着整个马来地区的行政事务。殖民总督的管理不是通过单一的垂直统治来实现，而是根据殖民地的实际情况采用了不同的具体形式。

　　如何确定苏丹的地位和功能也是英国殖民统治的重要特点，这代表了英国对殖民地原有的传统行政体制的态度。海峡殖民地没有苏丹，传统的政治结构基本废除。马来联邦的苏丹在名义上担任参议会主席，但参议会的实际权力由驻扎官们掌握。马来属邦的苏丹权力较大，但仍须接受英国的顾问帮助管理政务。从这里可以看出，英国人在马来地区的行政管理体制的制度设计上，仍然保留了各邦苏丹在名义上的领导地位，但是将苏丹的权力限制在了宗教领域。正如有西方学者所指出的：“除去有关马来人习俗与伊斯兰教之外的所有事务都听从驻扎官(或顾问官)的安排” 。至于行政会议和立法会议，则全部是从英国本土引进的制度。在这些殖民地管理机构之下的各邦基层管理机构，英国人并没有全盘否定或取消这些基层的本土管理体系，而是采取了一种尊重传统和历史的现实主义态度，基本上保留了马来地区原来历史上遗留下来的体制。在理论上，苏丹在其境内拥有裁决所有人民和事务的主权和司法大权，但实际上，苏丹由驻扎官或顾问官协助处理政务，同时还有一个负责制订法律的议会。在马来联邦中的每一邦，都设有一位英籍的驻扎官，而在五个马来属邦中的每一邦，则设有一位英籍顾问官，在柔佛州则称为总顾问官。英国殖民部认为，驻扎官制度使英国可以控制各邦内的所有行政事务。在这种制度安排下，马来各邦还是主权邦，马来苏丹还是至高无上的君主，但实际上主要权力已逐渐落入英国人之手。驻扎官的主要任务是维护“和平与法律”，实行征税制度和监督税收。从这里我们又一次发现了英国人的实用主义和灵活性，英国人从来没有想过立即去废除马来苏丹，因为他们知道任何一个地区的发展都不能完全去割断历史。人为地去破坏殖民地延续多年的社会传统，只会更加增加英国人的管治成本，对英国现实利益并没有任何好处。

　　日期：2011-02-16　12:10:55